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:: La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle

:: Dossiers techniques

Les nouveaux pouvoirs de régulation du Conseil supérieur de l’audiovisuel

[ARCHIVES] - Dernière mise à jour le 7/07/2004

Dans sa contribution du 1er octobre 2002 à la consultation publique relative à l’évolution du droit français des communications électroniques, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) avait proposé que soient étendues les dispositions relatives à la « régulation économique » déjà esquissées par la loi du 30 septembre 1986, compte tenu de « la nécessité de défendre le pluralisme et la diversité de l’offre proposée aux télespectateurs dans un secteur marqué par une concentration croissante ». Le CSA relevait alors que : « le développement rapide de la concentration horizontale et de l’intégration verticale dans le secteur de l’audiovisuel imposent, pour préserver le pluralisme et la diversité de l’offre proposée au téléspectateurs, d’aller au-delà du contrôle du contenu des services sur lequel s’est jusqu’à présent essentiellement construit le droit spécifique de l’audiovisuel. Si le corpus législatif et réglementaire actuel permet en effet de garantir efficacement le pluralisme des contenus, l’instance de régulation se doit également de garantir le caractère pluraliste de l’offre globale présentée au public, qui représentera un enjeu de plus en plus important. »

Les pouvoirs de régulation économique conférés au CSA dans le cadre du déploiement de la télévision numérique terrestre

Pour permettre le bon déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT), la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 a doté le CSA de pouvoirs nouveaux de régulation économique. L’article 30-5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, issu de la loi du 1er août 2000, dispose :

« Article 30-5 : I. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut être saisi par les titulaires d’autorisation mentionnés aux articles 30-1 et 30-2, par les sociétés bénéficiaires d’un droit d’usage prioritaire de la ressource radioélectrique au titre de l’article 26, par toute personne mentionnée à l’article 95, par les prestataires auxquels ces titulaires, ces sociétés et ces personnes recourent, ainsi que par toute personne visée à l’article 42, de tout litige portant sur les conditions techniques et financières relatives à la mise à disposition auprès du public de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

Lorsque les faits à l’origine du litige sont susceptibles de constituer une pratique anticoncurrentielle au sens du titre III de l’ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, le Conseil supérieur de l’audiovisuel saisit le Conseil de la concurrence et lui transmet son avis dans le délai d’un mois. Cette saisine peut être introduite dans le cadre d’une procédure d’urgence, auquel cas le Conseil de la concurrence rend sa décision dans les deux mois suivant la date de la saisine.

Dans les autres cas, le Conseil supérieur de l’audiovisuel met en oeuvre la procédure prévue au II.

II. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel se prononce, dans un délai de deux mois, après avoir mis les parties à même de présenter leurs observations.

Lorsque le litige restreint l’offre de services de télécommunications, le Conseil supérieur de l’audiovisuel recueille l’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications qui se prononce dans un délai d’un mois. Dans le respect des secrets protégés par la loi, le conseil peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations sur des éléments utiles au règlement des différends dont il est saisi. L’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications et les observations des tiers intéressés sont notifiés aux parties.

Lorsque le différend porte immédiatement atteinte à la composition de l’offre de programmes autorisée par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, celui-ci peut, après avoir entendu les parties en cause, ordonner des mesures conservatoires en vue d’assurer la continuité de l’offre de programmes aux téléspectateurs.

La décision du Conseil supérieur de l’audiovisuel est motivée et précise les conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, d’ordre technique et financier dans lesquelles sont assurées la commercialisation ou la diffusion des services.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel rend publiques ses décisions, sous réserve des secrets protégés par la loi. Il les notifie aux parties et modifie en conséquence, le cas échéant, les autorisations délivrées.
 »

Les articles 42-13 et 42-14 de la loi du 30 septembre 1986 organisent par ailleurs un recours contre les décisions prises par le CSA en application de l’article 30-5. Ce recours est porté devant la Cour d’appel de Paris, dans un souci d’harmonisation avec le recours ouvert à l’encontre des décisions du Conseil de la concurrence.

Les nouveaux pouvoirs de régulation économique conférés au CSA dans la loi sur les communications électroniques et les services de communication audiovisuelle

L’avant-projet de loi sur les communications électroniques présenté le 1er avril 2003 et complété le 14 mai 2003 proposait, en son article 50, de créer dans la loi du 30 septembre 1986 un article 17-1 ainsi rédigé :

« Article 17-1 : I. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel veille à ce que l’offre de programmes des distributeurs de services soit conforme aux principes de la présente loi, et notamment ceux mentionnés aux articles 1er, 4 et 15.

Il s’assure également que les conditions de ces offres et les relations contractuelles entre éditeurs et distributeurs de services soient objectives, transparentes et non discriminatoires et ne portent pas atteinte aux missions assignées par l’article 43-11 aux sociétés énumérées aux articles 44 et 45, notamment par la numérotation attribuée au service dans l’offre commerciale.

II. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut, par décision motivée et dans le mois suivant la déclaration prévue au premier alinéa de l’article 34 ou la notification prévue au deuxième alinéa du même article, s’opposer soit à l’exploitation d’une offre de services, soit à une modification de la composition ou de la structure d’une offre, s’il estime que cette offre ne satisfait pas ou ne satisferait plus aux dispositions de la présente loi et notamment celles mentionnées aux articles 1er, 15, 34-1 à 34-3.

III. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut également être saisi par un éditeur de services de communication audiovisuelle ou par un distributeur de services soumis aux dispositions de l’article 34 ainsi que par les personnes mentionnées à l’article 95 de tout litige relatif aux refus opposés à la distribution d’un service de télévision, aux désaccords sur la conclusion ou l’exécution d’un contrat de distribution, aux conditions de commercialisation du service et aux obligations résultant des dispositions de l’article 95.

Les éditeurs de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre en mode numérique et les distributeurs de tels services peuvent également saisir le Conseil supérieur de l’audiovisuel de tout litige portant sur les conditions techniques et financières relatives à la mise à disposition auprès du public de services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel se prononce, dans un délai de deux mois, selon une procédure contradictoire.

Lorsque les faits à l’origine du litige sont susceptibles de restreindre l’offre de services de communications électroniques, le Conseil supérieur de l’audiovisuel recueille l’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications qui se prononce dans un délai d’un mois.

Dans le respect des secrets protégés par la loi, le Conseil peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations sur des éléments utiles au règlement des différends dont il est saisi.

Lorsque le différend porte une atteinte grave et immédiate à la liberté de communication, le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut ordonner des mesures conservatoires en vue de garantir l’exercice de cette liberté.

La décision du Conseil supérieur de l’audiovisuel est motivée. Elle se prononce sur les conditions d’ordre technique, commercial et financier dans lesquelles sont assurées la commercialisation ou la diffusion des services permettant notamment le respect des principes visés au I du présent article.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel rend publiques ses décisions, sous réserve des secrets protégés par la loi. Il les notifie aux parties et modifie en conséquence, le cas échéant, les autorisations délivrées.
 »

Ces dispositions rendant superflues les dispositions de l’article 30-5 issues de la loi du 1er août 2000, l’avant-projet de loi prévoit de supprimer celles-ci (article 65).

Elles sont étroitement inspirées de l’article L.36-8 du Code des postes et télécommunications, qui confère à l’Autorité de régulation des télécommunications (ART) compétence pour régler des litiges survenant « en cas de refus d’interconnexion, d’échec des négociations commerciales ou de désaccord sur la conclusion ou l’exécution d’une convention d’interconnexion ou d’accès à un réseau de télécommunications ».

Dans son avis du 27 mai 2003 sur l’avant-projet de loi, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a approuvé ces dispositions : « Le Conseil supérieur de l’audiovisuel se félicite de cette importante avancée, qui est de nature à répondre aux attentes d’un grand nombre d’opérateurs et qui renforce ses capacités d’intervention économique.
Il note en particulier avec satisfaction que le projet de loi lui permettra de régler les différends liés à l’application de l’article 95 de la loi de 1986, concernant l’interopérabilité des terminaux, ce qui permettra d’assurer la complète transposition de l’article 4 de la directive 95/47/CE, dite "Normes et signaux", dont le paragraphe e) prévoit que
"les États membres veillent à ce que toute partie ayant un litige non résolu au sujet de l’application des dispositions relevant du présent article jouisse d’un accès facile et, en principe, peu onéreux à des procédures appropriées de règlement des litiges, pour régler ces litiges d’une manière équitable et transparente et en temps opportun". »

Le projet de loi présenté en Conseil des ministres le 31 juillet 2003 sans remettre en cause l’esprit de l’avant-projet de loi, s’efforçait de préciser davantage les pouvoirs qui seront dévolus au Conseil supérieur de l’audiovisuel. Il prévoyait (article 36) d’insérer après l’article 17 de la loi du 30 septembre 1986 deux articles 17-1 et 17-2 ainsi rédigés :

« Art. 17-1. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel veille à ce que l’offre de programmes des distributeurs de services soit conforme aux principes des articles 1er et 15 de la présente loi.

« Dans ce cadre, il vérifie que les conditions de cette offre et les relations contractuelles entre éditeurs et distributeurs de services reposent sur des critères objectifs, équitables et non discriminatoires et ne portent pas atteinte aux missions de service public assignées par l’article 43-11 aux sociétés nationales de programme et à la chaîne Arte, notamment par la numérotation attribuée au service dans l’offre commerciale.

« Il exerce à cet effet les pouvoirs qu’il tient de l’article 34.

« Art. 17-2. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel exerce une mission de règlement des litiges relatifs à la distribution des services de télévision en vue d’assurer le respect des principes mentionnés à l’article 17-1.

« A cet effet, il peut être saisi par un éditeur de services, par un distributeur soumis aux dispositions de l’article 34 ou par une des personnes mentionnées à l’article 95 de tout litige relatif à la distribution d’un service de télévision, à la conclusion ou à l’exécution d’un contrat de distribution, aux conditions de commercialisation du service et aux obligations résultant de l’article 95.

« Les éditeurs et les distributeurs de services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique, les personnes mentionnées à l’article 95 et les prestataires auxquels ces personnes recourent peuvent également saisir le conseil de tout litige portant sur les conditions techniques et financières de la mise à disposition du service auprès du public.

« Le conseil se prononce, dans un délai de deux mois, après une procédure contradictoire.

« Lorsque les faits à l’origine du litige sont susceptibles de restreindre l’offre de services de communications électroniques, le conseil recueille l’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications. Dans le respect des secrets protégés par la loi, il peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations utiles au règlement du différend.

« Lorsque le différend porte une atteinte grave et immédiate à la liberté de communication, le conseil peut ordonner des mesures conservatoires en vue de garantir l’exercice de cette liberté.

« Le conseil se prononce sur les conditions permettant d’assurer le respect des principes mentionnés à l’article 17-1 et, le cas échéant, modifie en conséquence les autorisations délivrées.  »

Ces dispositions doivent s’accompagner de l’abrogation de l’actuel article 30-5 de la loi du 30 septembre 1986, dont les dispositions sont reprises au sein des deux nouveaux articles 17-1 et 17-2.

Le texte issu de l’Assemblée Nationale le 12 février 2004 a simplifié la rédaction proposée par le Gouvernement tout en en conservant l’esprit et les principes. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel se voyait toutefois privé de la possibilité de prescrire des mesures conservatoires, qui était jugée superflue compte tenu du délai court dans lequel est enserrée l’ensemble de la procédure. Par ailleurs, la question de la place des chaînes de service public dans les plans de service a été traitée par un dispositif différent, le mécanisme de déclaration de ces plans de services auprès du Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Le projet de loi adopté par l’Assemblée Nationale (article 35 initialement numéroté 36) prévoyait ainsi de créer dans la loi du 30 septembre 1986 un article 17-1 ainsi rédigé :

« Article 17-1 : Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut être saisi par un éditeur ou par un distributeur de services, par une des personnes mentionnées à l’article 95 ou par un prestataire auquel ces personnes recourent de tout différend relatif à la distribution d’un service de télévision, y compris aux conditions techniques et financières de mise à la disposition du public de ce service, lorsque ce différend est susceptible de porter atteinte aux principes mentionnés aux articles 1er et 15 ou lorsqu’il porte sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à la disposition du public de l’offre de programmes ou des relations contractuelles entre un éditeur et un distributeur de services. Le conseil se prononce dans un délai de deux mois, qu’il peut porter à quatre mois s’il l’estime utile, après avoir mis les parties à même de présenter leurs observations. Dans le respect des secrets protégés par la loi, il peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations utiles au règlement du différend.
La décision du conseil précise les conditions permettant d’assurer le respect des obligations et des principes mentionnés au premier alinéa. Le cas échéant, le conseil modifie en conséquence les autorisations délivrées.
Lorsque les faits à l’origine du différend sont susceptibles de restreindre l’offre de services de communications électroniques, le conseil recueille l’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications. Lorsque ces faits sont susceptibles de constituer une infraction aux dispositions du titre II du livre IV du code de commerce, il saisit le Conseil de la concurrence.
 »

La rédaction de l’article 17-1 a été modifiée par le Sénat lors de l’adoption du projet de loi le 15 avril 2004 :

« Art. 17-1. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut être saisi par un éditeur ou par un distributeur de services, par une des personnes mentionnées à l’article 95 ou par un prestataire auquel ces personnes recourent de tout différend relatif à la distribution d’un service de radio ou de télévision, y compris aux conditions techniques et financières de mise à disposition du public de ce service, lorsque ce différend est susceptible de porter atteinte au caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion, à la sauvegarde de l’ordre public, aux exigences de service public, à la protection du jeune public, à la dignité de la personne humaine, à la qualité et à la diversité des programmes, au développement de la production audiovisuelle et à la défense de la culture française ou lorsqu’il porte sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l’offre de programmes ou des relations contractuelles entre un éditeur et un distributeur de services.

« Le conseil se prononce dans un délai de deux mois, qu’il peut porter à quatre mois s’il l’estime utile, après avoir mis les parties à même de présenter leurs observations. Dans le respect des secrets protégés par la loi, il peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations utiles au règlement du différend.

« La décision du conseil précise les conditions permettant d’assurer le respect des obligations et des principes mentionnés au premier alinéa. Le cas échéant, le conseil modifie en conséquence les autorisations délivrées.

« Lorsque les faits à l’origine du différend sont susceptibles de restreindre l’offre de services de communications électroniques, le conseil recueille l’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications qui se prononce dans un délai d’un mois. Lorsque ces faits sont susceptibles de constituer une infraction aux dispositions du titre II du livre IV du code de commerce, il saisit le Conseil de la concurrence. Dans ce cas, le délai prévu au deuxième alinéa est suspendu jusqu’à ce que le Conseil de la concurrence se soit prononcé sur sa compétence.

« Lorsque le différend porte une atteinte grave et immédiate à la liberté de communication, le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut ordonner des mesures conservatoires en vue de garantir l’exercice de cette liberté. »

La Commission mixte paritaire a adopté la rédaction du Sénat, sous réserve des modifications suivantes :

  • à la fin du premier alinéa du texte proposé pour l’article 17-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, la commission a supprimé des principes sur le fondement desquels le CSA pourra s’appuyer pour le règlement des litiges entre éditeurs et distributeurs de services, le développement de la production audiovisuelle et la défense de la culture française ;

  • la commission a adopté une nouvelle rédaction du dernier alinéa du même article supprimant la possibilité pour le CSA d’ordonner des mesures conservatoires et renvoyant à un décret en Conseil d’Etat le soin de fixer les modalités d’application du présent article.

Le texte proposé pour l’article 17-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, élaboré par la Commission mixte paritaire et adopté par le Parlement, est finalement ainsi rédigé :

« Art. 17-1. - Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut être saisi par un éditeur ou par un distributeur de services, par une des personnes mentionnées à l’article 95 ou par un prestataire auquel ces personnes recourent de tout différend relatif à la distribution d’un service de radio ou de télévision, y compris aux conditions techniques et financières de mise à disposition du public de ce service, lorsque ce différend est susceptible de porter atteinte au caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion, à la sauvegarde de l’ordre public, aux exigences de service public, à la protection du jeune public, à la dignité de la personne humaine et à la qualité et à la diversité des programmes, ou lorsque ce différend porte sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l’offre de programmes ou des relations contractuelles entre un éditeur et un distributeur de services.

« Le conseil se prononce dans un délai de deux mois, qu’il peut porter à quatre mois s’il l’estime utile, après avoir mis les parties à même de présenter leurs observations. Dans le respect des secrets protégés par la loi, il peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations utiles au règlement du différend.

« La décision du conseil précise les conditions permettant d’assurer le respect des obligations et des principes mentionnés au premier alinéa. Le cas échéant, le conseil modifie en conséquence les autorisations délivrées.

« Lorsque les faits à l’origine du différend sont susceptibles de restreindre l’offre de services de communications électroniques, le conseil recueille l’avis de l’Autorité de régulation des télécommunications qui se prononce dans un délai d’un mois. Lorsque ces faits sont susceptibles de constituer une infraction aux dispositions du titre II du livre IV du code de commerce, il saisit le Conseil de la concurrence. Dans ce cas, le délai prévu au deuxième alinéa est suspendu jusqu’à ce que le Conseil de la concurrence se soit prononcé sur sa compétence.

« Un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d’application du présent article. »

L’articulation avec les compétences d’autres autorités de régulation

L’article L.462-6 du Code de commerce dispose que : « Le Conseil de la concurrence examine si les pratiques dont il est saisi entrent dans le champ des articles L. 420-1 [ententes], L. 420-2 [abus de position dominante ou de dépendance économique] ou L. 420-5 [prix abusivement bas] ou peuvent se trouver justifiées par application de l’article L. 420-4. Il prononce, le cas échéant, des sanctions et de injonctions.  »

L’objet fondamental de la régulation exercée par le CSA est la préservation de l’objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d’expression socio-culturels. Cet objet ne se ramène pas à celui de la régulation horizontale exercée par le Conseil de la concurrence pour garantir le respect de la libre-concurrence en prévenant les ententes et les abus de position dominante.

Dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, le Conseil constitutionnel a d’ailleurs rappelé, à propos du texte initial de la loi du 30 septembre 1986, « que si les dispositions de l’article 17 de la loi, de même que celles de l’article 41 permettent de lutter contre l’abus de position dominante dans le domaine de la communication, cette circonstance ne saurait, à elle seule, assurer le respect de l’objectif constitutionnel de pluralisme ».

Selon la loi, l’articulation des nouveaux pouvoirs de régulation qui seraient conférés au CSA avec ceux des autres autorités de régulation susceptibles d’être intéressées résulterait des dispositions suivantes :

  • en ce qui concerne le Conseil de la concurrence : L’article 17 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que le CSA « est habilité à saisir les autorités administratives ou judiciaires compétentes pour connaître des pratiques restrictives de la concurrence et des concentrations économiques  ».
    L’article 41-4 alinéa 3, dispose que le CSA « saisit le Conseil de la concurrence des pratiques anticoncurrentielles dont il a connaissance dans les secteurs de la radio et de la télévision. Cette saisine peut être assortie d’une demande de mesures conservatoires dans les conditions prévues à l’article L. 464-1 du code de commerce ». Cette dernière disposition est symétrique de celle concernant l’ART qui figure à l’article L.36-10 du Code des postes et télécommunications.
    Enfin, le quatrième alinéa du nouvel article 17-1 prévoit que lorsque les faits sont susceptibles de constituer une infraction aux dispositions du titre II du livre IV du code de commerce, le CSA « saisit le Conseil de la concurrence ».

  • en ce qui concerne l’Autorité de régulation des télécommunications, le 4ème alinéa du nouvel article 17-1 prévoit que le CSA recueille l’avis de cette autorité lorsque les faits à l’origine du litige sont susceptibles de restreindre l’offre de services de communications électroniques, en complément de la disposition qui figure au troisième alinéa de l’article 41-4 de la loi du 30 septembre 1986.  




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